LA TRANSFORMACIÓN DE LA OTAN

Tcnl. Raúl Enrique G. Gallo¹

El autor, en breve síntesis y con solvencia, expone el proceso de ajuste, reestructuración y transformación de la OTAN para adecuarlo a exigencias de un presente cada vez más riguroso e inesperado, donde el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva se han constituido en un peligro para la humanidad.

La transformación de las fuerzas militares de los EE.UU., su experiencia en Irak y las previsiones ante los nuevos riesgos, son tratados con profundo conocimiento; dejando notar la preeminencia de su estructura en relación a la que promueve la OTAN.

Finalmente, resulta muy acertada la referencia acerca de la importancia de la presencia de las fuerzas militares de Argentina en misiones de la OTAN, por la experiencia y conocimiento que éstas adquieren frente a las frecuentes amenazas a la seguridad internacional, de las que no es ajena nuestro país.

La Transformación en la Cumbre de Praga

Las cumbres de jefes de Estado y de Gobierno se llevaron a cabo en momentos muy importantes de la historia de la OTAN y tuvieron como objetivo adaptar las políticas de la Alianza a los cambios que se producen en los escenarios estratégicos que la afectan. La Cumbre de Praga llevada a cabo los días 21 y 22 de noviembre de 2002, fue la decimosexta celebrada desde la creación de la Alianza en 1949.

La OTAN sufrió muchas modificaciones después de la Guerra Fría, con la finalidad de desarrollar un nuevo concepto de seguridad en Europa. En Praga, se buscó definir temas del presente, como la defensa contra el terrorismo, incorporación de nuevos miembros, nuevas capacidades y nuevas relaciones. El objetivo de la Cumbre de Praga ha sido entonces, adaptar la OTAN en sus políticas

¹ Egresado de la Escuela Superior de Guerra, donde obtuvo el título de oficial de Estado Mayor y una licenciatura en Estrategia y Organización. Posee una especialización en Conducción y Gestión Estratégica. Ha sido Jefe del Equipo de Combate Argentino 1 y 2 (UNTAES) en Eslavonia Oriental (Croacia). Condecorado con las siguientes medallas: Mérito del Arma de Caballería, de la Naciones Unidas (UNTAES) y Cruz Militar (Reino de Bélgica). Actualmente se desempeña como Oficial de Enlace Argentino en el Comando de la OTAN en Eruopa (Supreme Headquarters Allied Powers in Europe -SHAPE).

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y sus estructuras para hacer frente a las nuevas amenazas a la seguridad internacional, particularmente el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva.

Allí, los jefes de Estado acordaron la necesidad de contar con una estructura de mando militar más eficiente, más eficaz y desplegable, para estar en capacidad de hacer frente a las exigencias operacionales que las nuevas misiones imponen a la Alianza. El detalle de esta nueva estructura de mandos, incluyendo la ubicación geográfica de los comandos y otros elementos, debía ser presentado en junio de 2003, pero se adelantó lo siguiente:

• Se organizarán dos comandos estratégicos: un Comando para las Operaciones (Europa) y un Comando Funcional para la Transformación (Estados Unidos).

• El Comando Estratégico para las Operaciones (Allied Command Operations) tendrá su asiento en Mons, Bélgica (SHAPE) y de él dependerán dos comandos combinados, cada uno capaz de generar a su vez dos comandos de fuerzas de tareas conjuntas y combinadas (Combined Joint Task Force), uno terrestre y otro naval, pudiendo ser rápidamente desplegados hacia donde sea necesario.

• El Comando Estratégico Funcional para la Transformación, con asiento en los EE.UU., pero con presencia en Europa, será responsable de la transformación de la Alianza y deberá desarrollar las capacidades necesarias para implementar su nueva estrategia y, además, la profundización de la interoperabilidad entre las fuerzas de sus miembros.

Esta nueva estructura de mandos es quizá lo más novedoso que surgió de la Cumbre. Se concreta una metodología muy utilizada actualmente en el ámbito empresario, al separar las operaciones en desarrollo _que estarían a cargo del SACEUR²_ y las de planeamiento de mediano y largo plazo, que estarán a cargo de lo que era SACLANT³, y con un objetivo claro, la transformación de la Alianza.

Definiendo la transformación

Transformación no es ajuste, no es reestructuración; es un proceso mucho más profundo y que muchas veces es confundido o mal interpretado.

En una conferencia dictada en la Escuela Superior de Guerra, el Dr. Roberto Martínez Nogueira, refiriéndose a la temática Reforma del Estado⁴, afirmó que de acuerdo al alcance de las medidas a adoptar en el proceso de transformación de una organización, pueden diferenciarse tres niveles:

Ajuste

• Su objetivo es el redimensionamiento de la organización para adecuar sus gastos a las disponibilidades presupuestarias.

² SACEUR: Supreme Allied Commander Europe con asiento en Mons, Bélgica. Su comando se denomina SHAPE: Supreme Headquarters Allied Powers in Europe, donde la Argentina tiene un oficial de enlace desde 1998.

³ SACLANT: Supreme Allied Commander Atlantic, con asiento en Norfolk, USA.

⁴ Martínez Nogueira, Roberto, Reforma del Estado, conferencia dictada en la Escuela Superior de Guerra, Buenos Aires, setiembre 2001.

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• Puede ser considerado como el más fácil de instrumentar, por cuanto responde a una necesidad de reducir expendios para adaptarlos a los recortes del presupuesto.

• Como resultado se produce un "achicamiento de la estructura", pero como contraparte dicha reducción provoca pérdida de capacidad para el cumplimiento de sus misiones y funciones.

Reestructuración

• Tiene un objetivo distinto que el ajuste, ya que persigue fundamentalmente la modificación de la estructura de la organización, para adecuarla a las nuevas funciones que debe cumplir, pero fundamentalmente sin objetivos a largo plazo, sino para hacer frente a las exigencias de un presente al cual debe adaptarse.

• Su instrumentación es más complicada que el ajuste, pero como resultado, se revela una organización remanente. Normalmente surge como producto de la falta de un planeamiento estratégico adecuado, y como consecuencia la estructura modificada es lo que queda el día después, sin la coordinación requerida de las nuevas funciones y misiones.

Transformación

• Su objetivo es la determinación de una nueva estrategia, fijación de prioridades, estudio del impacto de las nuevas medidas y transparencia en la gestión.

• Es la más difícil de instrumentar, ya que debe responder al interrogante ¿Para qué sirve la organización? Su proceso, además, requiere permanentes reorientaciones para generar un cambio cultural dentro de ella.

• Como resultado debe surgir una nueva organización, con una cultura organizacional diferente, nuevos comportamientos y nuevas articulaciones de las relaciones.

En diciembre de 2002, en una clase desarrollada en la Escuela de la OTAN en Oberammergau (Alemania), un representante del ahora llamado Comando Estratégico para la Transformación, el comandante Edward Martin, se refirió al proceso de reconversión de ese comando y destacó lo siguiente:

_ Se entiende por transformación al proceso sostenido y dinámico para el desarrollo e integración de nuevos conceptos, procesos, tecnologías y diseño organizador que tienen por objeto producir un mejoramiento evolutivo y revolucionario de la eficiencia de las fuerzas militares de la OTAN y de sus capacidades. También se entiende como la actitud de buscar y estimular los cambios para anticiparse a las nuevas amenazas a la seguridad internacional.

_ Su objetivo es la determinación de una nueva estrategia, fijación de prioridades y el estudio del impacto de las nuevas medidas en la Alianza.

_ También definió lo que esta transformación no debe ser:

• Algo que se aplicará a toda la fuerza y de una sola vez.

• Algo que se llevará a cabo en un corto período de tiempo.

• Algo que será fácil de alcanzar, por lo que se habla de un proceso dinámico y no de un cambio predefinido.

_ La misión que tendrá el Comando para la Transformación será:

• Desarrollar el nuevo concepto de la futura "guerra combinada".

• Sincronizar y experimentar la "guerra combinada".

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• Apoyar a los comandantes operacionales en la integración de las capacidades combinadas de las fuerzas de la OTAN.

• Proporcionar educación y entrenamiento para la "guerra combinada" a los comandantes operacionales y a las fuerzas de la OTAN.

• Coordinar el desarrollo de las nuevas capacidades de la Alianza y determinar sus prioridades, para asegurar la continuidad de su proceso de transformación de la Alianza.

¿Qué es lo que el nuevo Comando puede proporcionar a la Alianza? La OTAN actualmente no tiene un elemento que dirija el amplio espectro de temas que son objeto de la transformación, tales como: nuevo concepto estratégico, interoperabilidad, educación y desarrollo de la doctrina de las fuerzas de la Alianza.

La transformación de las Fuerzas Armadas de los EE.UU.

El secretario de Defensa de los EE.UU., Donald Rumsfeld, ha puesto en marcha un proceso de transformación de sus fuerzas armadas. Para ello, en la Quadrennial Defense Review (QDR), donde se precisaron los lineamientos estratégicos de su administración, se adoptó una decisión de gran importancia para el éxito de este proceso. Consistió en la creación de un Mando para la Transformación, integrado en la Oficina del Secretario de Defensa y al frente del cual fue nombrado el vicealmirante (R) Arthur Cebrowski. La transformación no es un destino, sino un proceso, dijo Cebrowski, que insistió en que eso es algo que tienen que entender no sólo los civiles, sino también los mismos militares, porque "si uno se acostumbra a la rutina, la rutina significa que estás muerto". Su misión es revisar el ritmo de la innovación en cada fuerza y promover la transformación, particularmente en el nivel conjunto.

En enero de 2003, en Norfolk, asiento del SACLANT, se llevó a cabo un seminario denominado Open Road 2003, al que asistieron las más altas autoridades de los EEUU y de la OTAN, y que se denominó La transformación de los EE.UU.._ Implicancias para la Alianza. Allí, el vicealmirante Cebrowski hizo una presentación acerca del proceso de transformación de la defensa en los EE.UU. Básicamente definió que dicha transformación puede ser considerada bajo tres niveles diferenciados:

_ En primer lugar, la Transformación del rol de la defensa dentro del concepto de la Seguridad Nacional, al cual definió con el interrogante ¿Cuál es nuestro contrato con el pueblo americano? Esto significa definir y asimilar una nueva idea de la guerra, teniendo en cuenta que en el nuevo escenario estratégico que se avizora, se estima que las amenazas directas contra suelo estadounidense tenderán a aumentar; así como la amenaza asimétrica de grupos subestatales. Ello implica la necesidad de reforzar la defensa del territorio de los EE.UU. y la protección de sus infraestructuras críticas, tales como sus sistemas de comunicaciones, informáticos y satelitales.

_ En segundo lugar la transformación se refiere a la Administración de la Defensa, es decir la lucha contra las burocracias del Pentágono y las resistencias corporativas de las fuerzas. Para ello se apunta a un cambio en la política y gestión de las adquisiciones y a su vez en la administración de personal. La burocracia puede terminar con cualquier plan de equipamiento. A la vez, si no se cuenta con personal idóneo, adecuado para los puestos clave de cambio, cualquier proceso de transformación puede terminar en un fracaso. Donald Rumsfeld, en un discurso en el Pentágono, expresó que "el tema de hoy es un adversario que representa una seria

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amenaza para la seguridad de los EE.UU. [...] El adversario está cerca de nuestro hogar. Es la burocracia del Pentágono. 

 No la gente, sino los procesos. No los civiles, sino el sistema. No los hombres y mujeres en uniforme, sino la uniformidad de pensamiento y acción [...] Así como debemos transformar las capacidades militares de los EE.UU., debemos transformar la forma en la que trabaja este Departamento y en lo que se trabaja"⁵.

Finalmente, luego de analizar los dos puntos anteriores, se puede hablar de la Transformación de la Fuerza, capaz de cumplir con la misión de defensa. Para ello, se mantiene vigente la necesidad de contar con una elevada movilidad estratégica, que permita la proyección de su poder con gran flexibilidad, ya que será un elemento

decisorio en los nuevos conflictos. A ese fin se busca contar confuerzas conjuntas permanentes, capaces de intervenir rápidamente en cualquier parte del mundo.

La experiencia de los EE.UU. en Irak

La victoria de la coalición encabezada por los EE.UU. contra Irak se ha convertido en un gran apoyo para las ideas transformadoras de Donald Rumsfeld. El éxito se basó en la teoría de fuerzas más veloces, más livianas, con gran información sobre el enemigo y el terreno y combatiendo más rápidamente que en el pasado.

Algunos de los cambios que seguramente surgirán luego de este éxito, serán:

_ En lugar de concentrar las fuerzas en Alemania y en Corea, se prevé su dispersión en todo el globo, así podrán ser desplegadas más rápidamente. Las trabas impuestas por algunos países, como Austria por ejemplo, para autorizar el movimiento de las fuerzas norteamericanas que se dirigían hacia el Golfo a través de su territorio, han servido de comprobación de esta teoría.

_ Las inversiones deberán encaminarse hacia la adquisición de material más liviano, más letal y que pueda ser aerotransportado hacia las zonas de combate. Cuando Turquía no autorizó el desplazamiento de las tropas sobre su territorio, la mejor solución para los EE.UU. fue la de transportar por modo aéreo sus soldados, pero esas fuerzas no fueron suficientes por sí solas, para destruir los efectivos de la Guardia Republicana en el Norte o proteger los pozos de petróleo en la zona de Kirkuk, uno de los últimos enclaves que conquistaron las fuerzas de la coalición.

_ Las fuerzas militares, al igual que en el ámbito civil, han obtenido desarrollos considerables en sus sistemas de reunión y distribución de información, sin embargo, como contraparte, no ha existido un progreso marcado en la movilidad de sus medios. Al respecto se señala que los tanques Abrams utilizados en Irak, se pueden mover a una velocidad de 42 millas por hora, lo que no difiere de lo ya experimentado en la anterior Guerra del Golfo, diez años atrás, mientras que disponen de información del enemigo en tiempo real que no pueden explotar a esa velocidad.

La idea es que una fuerza, lo más reducida posible, podría tener éxito si fuese lo suficientemente

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rápida y si se la apoyara con un componente aéreo con capacidad de emplear armas de precisión y con un sistema desarrollado de información.

_ Uno de los puntos más destacados de la fuerza del futuro es que su velocidad de intervención es más importante que su tamaño. Recientemente el vicealmirante (R) Arthur Cebrowski manifestó: "Lo que importa es la velocidad. La velocidad mata. Mediante ella se causa menos daño colateral y menos bajas norteamericanas […] El objetivo es moverse más rápidamente sin que el enemigo pueda reaccionar, reduciendo sus opciones"⁶. El impacto que en la guerra pueda provocar el despliegue de cinco divisiones en tres meses, es igual al que tres divisiones puedan tener en treinta días.

_ Algunos de los desarrollos en estudio para las fuerzas del futuro son:

1) Los Marines, para el año 2015 deberán estar en capacidad de transportar por aire 2000 hombres y sus blindados hasta 110 millas dentro de territorio enemigo, dejando su apoyo logístico en el mar, en condiciones de ser abastecidos por aire.

2) El Ejército deberá estar en condiciones de ser totalmente desplegado por aire, con el objeto de entrar en contacto con el enemigo, con una adecuada proporción de masa y economía de fuerzas. Este componente terrestre deberá cambiar su concepto de fuerzas pesadas para protección, por una fuerza liviana con gran velocidad y con mucha información acerca de las actividades del enemigo.

3) La Fuerza Aérea deberá constituir el elemento de apoyo esencial para lograr la destrucción total del enemigo a través de ataques aéreos con armas de alta precisión, siendo fundamental para el éxito de la maniobra terrestre y para anular el sistema de información del oponente.

4) Las Agrupaciones Conjuntas Permanentes, serán en el futuro la base de las organizaciones militares, idea que ya está en proceso de aplicación en la nueva estructura de comando de la OTAN.

A estas alturas parece claro que el secretario Rumsfeld está avanzando en su batalla de transformación, aunque se sabe que es una estrategia a la que todavía le queda mucho por desarrollar. Muchos coinciden en que tomar decisiones sobre el éxito tan reciente en Irak puede llevar a errores, por lo que los estudios continuarán profundizándose. No debe olvidarse que Irak no tuvo acceso a nuevas tecnologías militares durante más de una década y que no tenía ninguna capacidad aérea remanente.

Otra idea que toma fuerza es que en el pasado los grandes cambios se basaban en análisis históricos sobre la estrategia y los métodos empleados desde Gengis Khan hasta las guerras más recientes. Actualmente se está estudiando cuál es el porcentaje de fuerzas a transformar. Hay quienes concluyen en que basta con transformar y "sistematizar" entre un 10 y un 15% del total de la fuerza, para tener una capacidad de combate moderna, tomando para ello ejemplos como la proporción de fuerzas alemanas que realmente hicieron posible la guerra relámpago y la victoria sobre Francia.

La transformación de la OTAN y el vínculo trasatlántico

⁵ Donald Rumsfeld: DoD acquisition and Logistics excellence web. Kickoff-bureaucry to Battlefield, discurso en el Pentágono, Washington 10 de septiembre de 2001.

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El tema predominante en la actualidad es que la OTAN necesita centrarse en sus capacidades militares para convertirse en una Alianza más equilibrada. Hasta ahora, los EE.UU. han dominado la estructura militar de la Alianza desde sus comienzos, pero se ha llegado a un momento en que los EE.UU. y Europa deben compartir los riesgos y responsabilidades que implican los nuevos desafíos de la seguridad internacional. 

Si la Alianza no acompaña el proceso de transformación de los EE.UU., la brecha se haría aún mayor y afectaría la existencia misma de la OTAN.

En Open Road 2003, el presidente del Comité Militar de la OTAN, general Harald Kujat, habló sobre el tema La transformación de las fuerzas militares de la OTAN y su acoplamiento con la transformación de los EE.UU. Sus principales conceptos han sido:

_ Hasta el siglo XX, casi todos los ejércitos se desarrollaban tecnológicamente y alcanzaban aproximadamente el mismo nivel en cuanto a sus capacidades militares. La victoria dependía entonces de lo que Clausewitz definió, en primer lugar, como capacidades físicas, es decir la cantidad de fuerzas y, finalmente, de los factores morales, tales como la voluntad de vencer, la creatividad, el liderazgo y la innovación. Según el general Kujat, hoy debe agregarse el tema de la informatización, que afecta tanto a los factores morales _ya que mejora el conocimiento, facilita la comunicación y mejora la capacidad de comando y control_ como a las capacidades físicas, especialmente en cuanto al desarrollo tecnológico, que facilita la adquisición de blancos e incrementa la efectividad de las armas.

Como primer mensaje, sostienen entonces que la transformación no apunta solamente al desarrollo tecnológico, sino al sistema de capacidades en su conjunto, es decir a los factores morales (software) y a la tecnología (hardware).

_ En segundo lugar, sostienen que la única manera de mantener el vínculo entre la transformación de los EE.UU. y el de la OTAN es a través del nuevo Comando Aliado para la Transformación, ya que posibilitará que el proceso transformador apunte en la misma dirección, proceso que actualmente tiene marcadas diferencias a ambos lados del Atlántico:

• La transformación en los EE.UU. se realiza bajo una misma "visión estratégica". Cuenta con unidad de mando, ya que tanto el ejercicio de la autoridad como los recursos están en las mismas manos.

• Por el contrario, en la OTAN tal unidad no existe, ya que se debe respetar la voluntad soberana de sus Estados miembros, hoy 19 y en poco tiempo 26.

• Agrega además otra diferencia, que es la tendencia de los europeos a utilizar más el pensamiento creativo y los otros factores morales que la tecnología, y ello sucede porque no siempre tienen la mejor y última tecnología como sí la tiene los EE.UU.

_ Finalmente, expresa que la Fuerza de Respuesta Rápida de la OTAN, también producto de

⁶ Greg Jaffe, Rumsfeld´s vindication promises a change in Tactics, The Wall Street Journal, 10 de abril de 2003.

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la Cumbre de Praga, podrá ser el vehículo, el medio, que permitirá integrar la transformación de los EE.UU. con la transformación de la Alianza.

La Fuerza de Respuesta Rápida de la OTAN

En la Cumbre de Praga se acordó organizar una Fuerza de Respuesta Rápida de la OTAN (NATO Response Force), que cuente con tecnología de avanzada, flexible, interoperable y sostenible, capaz de actuar en tierra y mar, y con elementos aéreos listos para desplegarse rápidamente dondequiera que fuese necesario.

En el escenario estratégico que se presenta, la necesidad militar aparece relacionada con la capacidad de llevar a cabo una guerra expedicionaria. Los EE.UU. disponen de esta capacidad, pero sus aliados no. Tal vez las excepciones sean Francia y el Reino Unido, que poseen capacidades suficientes como para poder llevar a cabo intervenciones, aunque modestas.

La Fuerza de Respuesta Rápida será la que permitirá a los europeos y los EE.UU. combatir juntos, aunque se mantendrá la limitación, a veces insalvable, del consenso de los miembros de la Alianza, que con 19 miembros es difícil y con 26 lo será más aún.

La Argentina en la OTAN

El proceso de transformación de la OTAN no se circunscribe solamente a su estructura militar. La Alianza se encuentra en un proceso de expansión acelerado. Han sido aceptados nuevos miembros y a través de asociaciones se expandirá más aún.

En Praga, siete países fueron invitados a formar parte de la Alianza, ellos son: Bulgaria, Estonia, Latvia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. Se espera que los países se unan a la OTAN en 2004. Se estableció que la puerta de la OTAN seguirá abierta, por lo que en el futuro Albania, Macedonia y Croacia, podrán sumarse a la organización.

Asimismo, los esfuerzos diplomáticos de la Alianza buscan instaurar la seguridad sobre la base de asociaciones, mediante la creación de instituciones que favorezcan el diálogo, la confianza y la cooperación con antiguos adversarios, así como con otros Estados europeos y países vecinos de la región mediterránea. Esos programas son la Asociación para la Paz, el Diálogo Mediterráneo, el Consejo OTAN-Rusia, la Comisión OTAN-Ucrania y el Consejo de Cooperación Euro Atlántico, que en el futuro buscarán un mayor compromiso de los distintos actores en la guerra contra el terrorismo.

La Argentina es el único país no-OTAN, no-Diálogo Mediterráneo que actualmente tiene tropas desplegadas operando bajo control operacional de la Alianza. Esta participación nace en 1998, cuando se enviaron tropas de Gendarmería Nacional a Bosnia y Herzegovina. Actualmente opera en los Balcanes con la OTAN con dos elementos: la Compañía de Ingenieros Kosovo, desplegada en forma permanente y la Compañía de Paracaidistas Argentina como parte de la Reserva Estratégica. Esta última alistada en su asiento de paz (Córdoba - Argentina) e integrada a un batallón italiano.

Cuenta asimismo con un oficial de enlace en el SHAPE, el futuro Comando Estratégico para

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las Operaciones, y oficiales en los estados mayores de Bosnia y Kosovo. Además, los oficiales argentinos tienen acceso desde 1999 a los cursos que se desarrollan en los institutos donde se dictan cursos de la OTAN: la Escuela de la OTAN en Alemania y la Escuela de Defensa en Roma.

El primer ministro Británico, Tony Blair, dijo hace unos días que Las naciones reconocen, más que nunca, que a los retos ha de responderse, al menos en parte, colectivamente⁷. La OTAN es la Alianza militar más importante del mundo. Sus normas y procedimientos para actuar en forma colectiva no tienen comparación con ninguna otra organización militar, por lo que mantenerse dentro de ella es una ventaja para cualquier fuerza armada, ya que permite "interoperar" con los ejércitos más poderosos del mundo.

En esta transformación, el hecho de que actualmente estemos participando junto con la Alianza en algunas de sus operaciones, es de gran importancia para nuestro país y en particular para nuestras Fuerzas Armadas, porque nos permitirá estar conectados con esos grandes cambios que se prevén para el futuro, más teniendo en cuenta que la OTAN se especializará en el aspecto militar de los conflictos que se sucedan ante las nuevas amenazas a la seguridad internacional.

⁷ Blair, Tony, El Reino Unido en el mundo, discurso pronunciado ante la conferencia sobre Liderazgo del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Commonwealth británico; 7 de enero de 2003.

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